“出具‘无犯罪记录证明’是当前公安机关，尤其是基层派出所社区警务工作的一项重要内容。但在司法实践中，目前基层派出所对此尚未有统一的法律执行规范。例如，有的基层派出所将‘违法行为’认定为‘犯罪行为’，不开具‘无犯罪记录证明’；有的则开具‘无违法犯罪记录证明’；有的则错将检察机关作出的不起诉决定地记录在‘无犯罪记录证明’中等。”这是全国人大代表、中华全国律师协会副会长、广东省律师协会会长、广东胜伦律师事务所主任肖胜方在今年全国“两会”上提交的建议中关注的问题。
3月4日，肖胜方在接受红星新闻记者采访时表示，自2021年12月31日起，《公安部关于印发<公安机关办理犯罪记录查询工作规定>的通知》（下称《通知》）已开始施行，该通知的施行虽在一定程度上规范了相关工作，但却仍不尽完善。他建议，应杜绝公安机关基层派出所将行政违法行为记录在“无犯罪记录证明”中。公安部应当针对实践中存在的问题，有针对性地制定更为明确的执行规范，以避免不良社会影响。
▲肖胜方
各地开具“无犯罪记录证明”，尚无明确执行规范
肖胜方表示，“无犯罪记录证明”是依据公民或公民所在单位申请，一般由基层派出所经查询后作出的，用于证明公民本人无犯罪前科的证明材料。申请人向基层派出所申请出具无犯罪记录证明主要用于公民入党、征兵、入学、公务员政审以及某些特殊岗位入职等等。近年来，全国各地公安机关虽不断规范无犯罪记录证明的办理工作，但实践中因基层派出所在开具无犯罪记录证明时没有明确的执行规范，以致不开具、乱开具、错开具该证明的现象时有发生。
肖胜方强调，行政违法行为是指公民、法人或者其他组织实施了违反国家行政法律规范，侵犯国家、社会公益或者他人合法权益，危害到国家或者社会秩序但尚不能评价为犯罪的行为。而犯罪行为，则必须符合我国《刑法》关于犯罪规定的行为才能认定为犯罪。二者对社会危害性完全不同，不得混淆二者的界限。
肖胜方发现，在司法实践中，基层派出所有时会错将“违法行为”当作“犯罪”看待。例如，有的基层派出所在为公民开具“无犯罪记录证明”时，错误地将违法行为记录列入、注明在“无犯罪记录证明”中用以说明该公民有“不干净”的过往，有的则会因公民曾有违法记录而不为其开具无犯罪记录证明。这都容易导致公民无端断送了其入职、入党等宝贵机会。
肖胜方曾多次收到来自全国各地人民群众与基层派出所不恰当开具“无犯罪记录证明”相关的来信。他介绍说，其中，一位来自内蒙古自治区某市的群众来信称，其因在2017年与人发生口角后受到行政处罚，相关记录随即被上传至全国违法犯罪信息库。2021年6月，其在向基层派出所申请无犯罪记录证明时，发现该证明记录了曾经的行政违法行为，以致其失去了来之不易的工作机会，生活因此受到严重困扰。此外，一位江苏省的群众给肖胜方来信称，十几年前因年少不懂事，受到行政拘留处罚。其在痛改前非后已本本分分做人，在向基层派出所申请“无犯罪记录证明”用于求职时，派出所却以该行政违法记录为由拒绝了其申请，致使其生活陷入窘境。
相对不起诉决定，是否应列入犯罪记录范畴？
肖胜方还发现，实践中有公安机关把“相对不起诉决定”列入犯罪记录范畴。
他介绍，相对不起诉，是指我国《刑事诉讼法》第一百七十七条第二款“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”的规定，该条款规定了犯罪情节轻微的犯罪嫌疑人可以免于被起诉追究刑事责任。结合我国《刑事诉讼法》第十二条“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”之规定可知，经检察院作出相对不起诉的公民即便有犯罪情节，但从法律上讲仍是无罪之身。
肖胜方表示，司法实践中，部分地方的公安机关会错误地将人民检察院作出的相对不起诉决定作为犯罪看待，甚至还制定相关规范，要求将“相对不起诉”记录列入无犯罪记录证明的范围。例如，《宁夏公安机关出具有无违法犯罪记录证明工作规定（试行）》《湖北省公安派出所出具违法犯罪记录证明工作规范（试行）》《浙江省公安机关出具有无违法犯罪记录证明工作规定（试行）》等，均要求将“人民检察院作出相对不起诉决定”作为犯罪记录，这显然是不合法的。
肖胜方介绍，当前，公安机关为公民开具相关的记录证明主要依据的是2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》（法发〔2012〕10号），但该意见只明确了公安机关有权处理与犯罪记录相关的查询申请，其中并不包括“违法行为”的查询。2016年8月3日，公安部等十二部门《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》（公通字〔2016〕21号），进一步明确了公安派出所开具证明的九类情形，其中一类则为“无犯罪记录证明”。这是部委规范性文件中首次明确派出所开具的这项证明的名称，也不包括出具“违法行为”的记录。
代表建议：
规范开具证明工作，行政违法行为不应写入“无犯罪记录证明”中
肖胜方认为，在2021年12月31日起施行的《通知》中，也未明确公安机关查询、出具带有违法行为的记录证明。由此可见，公安机关出具“无违法犯罪记录证明”于法无据。鉴此，对于国家司法机关而言，法无授权即应禁止，公安机关不得随意将“无犯罪记录证明”扩大为“无违法犯罪记录证明”，或者在“无犯罪记录证明”中注明行政违法记录。
肖胜方提出，为规范全国各地公安机关开具“无犯罪记录证明”的工作，建议公安部还应当再细化《公安机关办理犯罪记录查询工作规定》，建议细化如下：
一、在法无授权之下，不得随意查询公民的行政违法行为，更不得开具带有行政违法记录的“无犯罪记录证明”或者“无违法犯罪记录证明”；
二、不得将“人民检察院作出不起诉决定”记录列入或者注明在“无犯罪记录证明”中。
红星新闻记者 吴阳 北京报道
编辑 柴畅
