建设韧性城市本质上是为城市“量体裁衣”，打造出一副应对不确定未来的“铠甲”。深刻理解并尊重城市规模与类型的巨大差异，是实现有效韧性的关键所在。
7月14日至15日，中央城市工作会议在北京举行。
这次会议与上一次相隔十年，有“坚守”也有变化：两次会议都突出了城市建设与发展的“人民”属性，强调“城市安全”的重要性。不一样的是，这次会议将“基础设施”提升到“生命线安全工程”的高度，从看得见的“地上”到看不见的“地下”，对预防和控制城市各类安全风险进行前瞻性、系统性地谋划。
当前，我国的城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的新阶段。会议提出，将以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，走出一条中国特色城市现代化新路子。存量如何提质增效，城市如何内涵式发展，城市如何更新？与“建设安全可靠的韧性城市”有何关系？
围绕这些问题，红星新闻专访上海全球城市研究院学术委员会主席、上海交通大学安泰经济与管理学院教授陈宪。
▲陈宪
为何要建设“韧性城市”？
红星新闻：这次中央城市工作会议上，从顶层设计角度提出城市工作的目标、主题、主线、抓手以及必须坚守的底线。城市发展到今天，对广大市民而言，究竟意味着什么？
陈宪：城市发展到今天，其重要性不言而喻，可以从城市数量、人口以及城镇化率等变迁中，看出城市发展的脉络和重要性。具体来说，主要体现在以下几个方面：
从数量看，1978年，我国城市数量为193个；2014年，发展到653个；截至2023年末，城市数量为694个。从城镇化率看，1978年，城镇化率为近18%；2014年，城镇化率为近55%；2024年，城镇化率达67%。从城镇常住人口看，1978年我国城镇常住人口1.7亿人，2014年城镇常住人口7.5亿人，2024年底城镇常住人口高达9.4亿人。
数据显示，改革开放以来，我国城市发展突飞猛进，但近十年这种增长逐渐趋于平稳。以十年前中央城市工作会议为节点进行观察会发现，从1978年到2014年，我国城市数量每年增加约12.8个。但2014年到2023年，城市数量每年增加约4.6个。由此可见，我国城市发展确实出现较为重大的变化。
红星新闻：这些变化和建设“韧性城市”的关系是什么？
陈宪：这次中央城市工作会议上作出了两个新的重大判断，即：我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主阶段。
随着城市人口的快速集聚，城市经济社会发展水平不断提升，城市成为人和物高密度集聚、高频次互动的复杂巨系统，既有精密性、高效性，又存在着一定的脆弱性，城市安全的不确定性日益增加。比如超高层建筑火灾、城市内涝引发伤亡，以及地铁修建引发的路面或楼房倾斜、倒塌等问题，越来越引发大家对城市发展和安全的关注。
因此，这次会突出解决城市安全的问题，比如，将“城市基础设施”建设，视为涉及“生命线安全”的工程，突出“加快老旧管线改造升级”。同时“严格限制超高层建筑，全面提升房屋安全保障水平；强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理；加强社会治安整体防控，切实维护城市公共安全”等。
如何建设好“韧性城市”？
红星新闻：如何理解韧性城市？或者说，韧性城市在你看来，应具备哪些条件？
陈宪：韧性城市是指一座城市在面对自然灾害，如地震、洪水、台风；公共卫生事件，如疫情；社会突发事件，如重大事故；经济波动和气候变化等各类冲击和压力时，能够通过预见、吸收、适应和快速恢复的能力，以及保持其基本结构和功能，并从中学习、转型，实现可持续发展的城市。
韧性城市的关键条件在于“抗打击能力”和“恢复能力”，强调的不是完全避免风险，而是在风险发生时，最小化的损失并快速“反弹”，甚至在应对过程中变得更强大、更适应未来的挑战。
红星新闻：如何建设好韧性城市？
陈宪：韧性城市的核心目标是让城市在面对不确定的未来时，不仅能够“扛得住”，还能“恢复快”，甚至“变得更强”，最终保障市民的生命财产安全、维持城市的核心功能运转，并实现长期的可持续发展。这是一个动态的、不断进化的过程，需要将韧性思维融入城市发展的DNA中。
建设韧性城市是一个复杂的、长期的、需要全社会参与的系统工程。我认为可以从强化基础设施韧性、增强对风险的预测监测和预警能力、提高应急响应和快速恢复能力、促进经济韧性、增强社会凝聚力与社区韧性、强化治理与体制机制保障等六方面入手。
硬件和软件，分别韧在何处？
红星新闻：能从硬件建设和软件建设两方面入手，重点展开谈谈吗？
陈宪：强化基础设施的韧性，就是要提高新建和改造基础设施的设计和建设标准，使其能够抵御更高强度的灾害。比如要建立基础设施的备份（用）系统，避免单点故障导致系统瘫痪。硬件方面，可以推广海绵城市的建设经验，增强城市吸水、蓄水、渗水等能力，缓解内涝。软件方面，要加强对应用传感器、物联网等技术性基础设施的实时监测能力，确保灾害发生时能快速定位和修复故障。
增强对风险的预测、监测与预警，这点也十分重要。不仅需要在常态化的综合风险评估中，全面识别和评估城市面临的各种风险、绘制风险地图，也要建立先进的监测网络，部署完善气象、水文、地质、环境、公共安全等监测网络并实时收集数据。此外，基于大数据分析和人工智能，还要建立快速、精准、覆盖广泛的风险预警信息发布系统，确保信息能及时有效传达给所有可能受影响的人群。最后，就是要建立情景模拟与预案，定期进行多种灾害情景的模拟推演，检验和更新应急预案，提升应对能力。
事实上，韧性城市的规划建设是一个系统工程，不仅包括基础设施的硬件建设，还包含经济、社会、政策、技术、生态等软件建设。
比如促进经济韧性，主要是发展多元化、有活力的经济和产业结构，避免过度依赖单一产业。具体操作上，既包括支持和帮助中小企业在遭受冲击后的快速恢复运营能力，也包括发展灵活就业的形态，完善社会保障体系，保障居民的基本生活，还包括发展数字经济，增强经济在危机中的持续运行能力。
还包括增强社会凝聚力与社区韧性，我认为可以通过鼓励社区居民参与风险识别、预案制定、应急演练和灾后重建，进一步建立邻里互助机制。同时要注重包容性发展，比如关注弱势群体在灾害中的特殊需求，确保其得到保护和支持。还要确保信息透明，加强政府与公众、公众与公众之间的沟通与信任，减少不必要的恐慌。
此外，还有强化治理与体制机制保障。包括顶层设计与规划引领，将韧性理念全面纳入城市总体发展战略及城市建设的方方面面。总而言之，建设韧性城市没有一蹴而就的捷径，需要前瞻性的规划、持续的投入、科技的支撑、全社会的参与以及强大的治理能力。
因地制宜是核心原则
红星新闻：在你看来，不同规模、不同类型的城市，韧性城市的建设会有哪些不同的要求？
陈宪：不同规模城市、不同类型城市，因其面临的主要风险、资源禀赋、经济结构、空间形态、治理能力存在显著差异，在建设韧性城市时的侧重点、策略和具体要求也必然不同。
超大城市追求系统性、高科技的“强韧”，小城镇侧重社区自主和低成本的措施；关键领域差异化投入。资金和资源应重点投向对本地最具威胁的风险和最薄弱的环节。
以超大城市和特大城市为例，因其系统复杂性极高、人口高度密集、基础设施网络庞大且相互依赖性强、风险叠加放大效应显著，比如一次地铁故障可能影响数百万人。因此，要极端重视系统性风险与连锁反应，必须构建高度冗余和模块化的关键生命线系统（水、电、气、交通、通信），防止单点故障引发系统性问题。
在超大和特大城市中，将能源、水源、数据中心等分散布局。要具备超强应急指挥与协调能力，也需要建立极其高效、跨层级（市-区-街道）、跨部门（数十个委办局）的巨灾应急指挥体系，同时保持信息共享和决策协同也很关键。
城市类型方面，比如西安、桂林、敦煌等历史文化名城和旅游型城市，其核心风险包括古建文物防灾能力、旅游人流安全风险、经济依赖旅游业等。
旅游城市保护好景观和文化，枢纽城市保障好交通命脉，资源型城市解决好转型问题，沿海城市则重点投入海防和排涝，干旱城市倾力保障水源，山区城市优先治理地质灾害；突出特色与优势，这些都是其韧性的独特内涵。
韧性措施的实施效果高度依赖城市的治理水平。超大城市需要复杂精细的协同管理，小城镇则更依赖社区自治和外部支持；区域协作不可或缺。许多风险，如流域洪水、区域大气污染、大范围停电、传染病等，往往超越单一城市边界，要求城市群、都市圈乃至国家层面的协同规划和联合应对。
精准识别风险是前提。每个城市必须基于自身的地理、气候、经济、社会特征，科学、全面地评估其面临的特有风险谱系和脆弱点；因地制宜是核心原则。毕竟不存在“放之四海皆准”的韧性模板，必须根据规模、类型、发展阶段和资源禀赋，制定符合本地实际的韧性策略和优先级。
总之，建设韧性城市本质上是为城市“量体裁衣”，打造出一副应对不确定未来的“铠甲”。深刻理解并尊重城市规模与类型的巨大差异，是实现有效韧性的关键所在。
红星新闻记者 韦星
编辑 郭宇 责编 李彬彬
